نگاهی به قانون بودجه سال ۹۴

چکیده : قانون بودجه سالیانه سند مالی دخل و خرج دولت در یک سال است که علی‌القاعده بایستی تمامی اهداف و برنامه‌های پیش‌بینی شده در اسناد بالادستی کشور (سند چشم انداز توسعه بیست ساله و قانون برنامه توسعه پنج ساله کشور در سال مربوطه) را در تمامی حوزه‌های حاکمیتی و اجرایی پوشش داده و از شفافیت و ابزارهای لازم برای کنترل و ارزیابی هزینه‌ها و تحقق اهداف کمّی و کیفی تعیین شده برخوردار باشد...

علی مزروعی

قانون بودجه سالیانه سند مالی دخل و خرج دولت در یک سال است که علی‌القاعده بایستی تمامی اهداف و برنامه‌های پیش‌بینی شده در اسناد بالادستی کشور (سند چشم انداز توسعه بیست ساله و قانون برنامه توسعه پنج ساله کشور در سال مربوطه) را در تمامی حوزه‌های حاکمیتی و اجرایی پوشش داده و از شفافیت و ابزارهای لازم برای کنترل و ارزیابی هزینه‌ها و تحقق اهداف کمّی و کیفی تعیین شده برخوردار باشد.

با این فرض روشن است قانون بودجه، که از طرف دولت تهیه و با تصویب مجلس اجرائی می شود، برپایه برآورد و پیش بینی درآمدها و هزینه‌های دولت درسال اجراست، و هرچه این برآورد و پیش بینی ها واقعی و منطبق بر شرایط اقتصادی اجتماعی کشور باشد طبعا دولت در اجرای قانون بودجه و دستیابی به اهداف پیش بینی شده با مشکلات کمتری روبرو خواهد شد. اما در صورت بیش برآوردی درآمدها و کم برآوردی هزینه‌ها، دولت دراجرا با مشکل ” کسری بودجه ” مواجه می شود که ناچار از تامین آن از طریق ” استقراض از بانک مرکزی “، ” انتشار اوراق مشارکت ” یا تامین از منابع دیگر خواهد شد که آثار و پیامدهای منفی اش پس از مدتی تاخیر در شاخص های اقتصادی کشور از جمله نرخ های تورم و رشد اقتصادی ظاهر خواهد شد.

بررسی عملکرد قوانین بودجه سنواتی در همه سالهای دولت اقتدارگرای احمدی نژاد حاکی از در برداشتن این مشکلات ( عدم شفافیت و کسری بودجه به رغم برخورداری این دولت از درآمدهای کلان نفتی ) در اجرا بوده است، و مسئولیت تداوم این وضعیت را در آن دوره باید بعهده هر دو نهاد دولت و مجلس اقتدارگرا دانست، که از تحلیل چرایی آن در می گذرم. اما اوج این وضعیت نابسامان در ارائه دیرهنگام آخرین لایحه بودجه دولت احمدی نژاد و قانون بودجه سال ١٣٩٢ بازتاب داشت، و از این رو دولت روحانی پس از استقرار در میانه سال ٩٢، در اقدامی درست، لایحه اصلاح قانون بودجه سال ١۳۹٢ را تهیه و به مجلس فرستاد تا از این طریق بتواند با واقعی کردن ارقام درآمدها و هزینه ها، بودجه عمومی دولت را از میزان کسری بودجه حدود ۵٠ تا ۷٠ هزار میلیارد تومان، در سقف ٢١٠ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده در این قانون، تا حد امکان بکاهد و با کنترل میزان افزایش نقدینگی به مهار و کنترل نرخ پیش رونده تورم بپردازد، که در انجام اینکار موفق بود، و تورم بیش از ۴٠ درصدی برآمده از عملکرد دولت احمدی نژاد در مهرماه سال ٩٢ را به حدود ٣۵ درصد در پایان این سال کاهش داد. از آنجا که دولت روحانی با این اقدام از سویی ناچار از کاهش هزینه‌های خود شده بود، و از سوی دیگر دولت قدرت مانور چندانی برای کاهش هزینه‌های جاری خود نداشت، به اجبار این کاهش در اجرا متوجه هزینه‌های عمرانی به حدود یک سوم رقم پیش بینی شده در قانون بودجه سال ١٣٩٢ شد که تداوم وضعیت رکود تورمی اقتصاد ایران را در پی داشت.

در چنین شرایطی دولت روحانی تلاش کرد برخلاف سنت غلط هشت ساله دولت احمدی نژاد، که لایحه بودجه را دیرهنگام و خلاف روال قانونی به مجلس ارائه می کرد، اولین لایحه بودجه دولتش برای سال ٩٣ را در مهلت قانونی تهیه و به مجلس ارائه کند که در انجام اینکار موفق بود. و برای دومین بار نیزاین دولت موفق شد لایحه بودجه سال ٩۴ را در مهلت مقرر قانونی تهیه و به مجلس ارائه دهد که مجلس هم آنرا در مهلت قانونی رسیدگی و با تغییرات اندکی تصویب و جهت اجرا ابلاغ نمود.

قانون بودجه کل کشور برای سال ۱۳۹۴ با رقم کل ٨۴٧ هزار میلیارد تومان در مقایسه با قانون بودجه سال ١٣٩٣ با رقم کل ٨٠٠ هزار میلیارد تومان، ۶ درصد افزایش دارد. این افزایش ۶ درصدی در مقایسه با نرخ تورم حدود ١۶ درصدی سال ٩٣ حکایت از ادامه نگاه کنترلی و انضباطی دولت روحانی در ادامه سیاستی که در لایحه اصلاح بودجه سال ۹۲ و لایحه بودجه سال ٩٣ در پیش گرفته بود دارد، و اینکه دولت روحانی همچنان از این طریق درپی کاهش نرخ تورم در سال آینده به زیر ١۵ درصد است. البته کاهش قیمت هر بشکه نفت در بازار جهانی نیز دولت را الزام به تدوین چنین بودجه ریاضتی کرده است.

یادآور می شود که رقم بودجه کل کشور در برگیرنده بودجه‌ دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی هم است و متاسفانه یکی از مشکلاتی که همواره در رسیدگی به لایحه بودجه در مجالس و تصویب آن وجود داشته است عدم رسیدگی دقیق در باره بودجه شرکت‌های دولتی است، و این درحالی است که رقم بودجه شرکتهای دولتی همواره بسیار بیشتر از بودجه عمومی دولت بوده است (برای سال ۹۴ رقم ۶٠٢ میلیارد تومان و ٢/٢ برابر رقم ٢٧۴ میلیارد تومان بودجه عمومی دولت). این ارقام بخوبی نشاندهنده ” اقتصاد دولتی ” در ایران است، و اگر اینرا در نظر بگیریم که تعداد قابل توجهی از نهادهای اقتصادی متعلق به رهبری و بخش عمومی بودجه شان در این سند انعکاسی ندارد اما در اقتصاد ایران بشدت فعالند، آنگاه درستی این گزاره که اداره حدود ٨٠ درصد اقتصاد ایران در اختیار دولت و حاکمیت است آشکار می شود، و اینکه دولت روحانی هنوز نتوانسته است برنامه ای را برای بیرون کشیدن دولت خود را از چنبره ” اقتصاد دولتی ” تدارک کند و راه اقتصاد ایران را بروی بخش خصوصی و شکل گیری ” جامعه مدنی ” گشاده دارد.

برای اینکه از وجهی دیگر نقش و تاثیر بودجه ۶٠٢ هزار میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی و ٢٧۴ هزار میلیارد تومانی دولت برای سال‌ آتی معلوم شود مقایسه سرجمع ٨۴٧ هزار میلیارد تومانی بودجه کل کشور با رقم تولید ناخالص ملی به قیمت جاری برای سال ۱۳۹٢ ( ٩٣۴ هزار میلیارد تومان ) حاکی از نقش تعیین کننده این بودجه در اقتصاد ایران است، و اینکه نسبت بودجه کل کشور و بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص ملی به قیمت جاری دراین سال به ترتیب ٧/٩٠٪ و ٣/٢٩٪ است ( نسبت دوم در سال ۱۳۸۰ معادل ۲۴٪ بوده است). از این اعداد و ارقام براحتی می توان به میزان مداخله و نقش و تاثیر دولت در اقتصاد ایران پی برد. این وضعیت را، که ناشی از ” اقنصاد نفتی ” است، در کمتر کشوری به این شکل می توان یافت.

در مورد اعداد و ارقام بودجه عمومی دولت که بطور کاملاً محتاطانه و محافظه کارانه تهیه شده است می توان گفت که رقم پیش بینی درآمدهای مالیاتی به میزان ٨۶ هزار میلیارد تومان برآوردی خوشبینانه است چرا که این رقم حکایت از افزایش ٣٠ درصدی نسبت به رقم پیش بینی سال قبل دارد و به نظر می رسد با ادامه کاهش قیمت نفت و رکود اقتصادی در این حد قابل تحقق نباشد. البته اگر دولت و مجلس بتوانند نهادهای اقتصادی زیر نطر رهبری و بخش عمومی را، که از معافیت مالیاتی برخوردارند، موظف به پرداخت مالیات همچون بنگاه های بخش خصوصی کنند، هم رقم مالیاتی پیش بینی شده قابل تحقق خواهد بود، و هم اینکه به شفافیت فعالیت های اقتصادی در کشور و رقابتی شدن اقتصاد دامن خواهد زد.

بحث دیگری که ذیل تامین درآمدهای مالیاتی باید مورد توجه دولت قرار می گرفت و برای آن برنامه عملیاتی می داشت ” مبارزه با فساد اقتصادی ” و ” اقتصاد سیاه و غیر رسمی ” است. ” فساد اقتصادی ” بخش قابل توجهی از منابع بودجه و بانکی کشور را که باید در خدمت تولید و رفاه عمومی باشد، به جیب رانت خواران و فاسدان می ریزد و هزینه های سنگین اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را به نظام، و به ویژه اقشار محروم و متوسط جامعه تحمیل می کند. اگر در نظر آوریم که برپایه برخی پژوهش ها تا نزدیک به یک سوم اقتصاد ایران به ” اقتصاد سیاه و غیر رسمی “، بدون هرگونه مالیات دهی، تعلق دارد آنگاه به اهمیت مواجهه برنامه ریزی شده دولت با این وضعیت بیشتر پی خواهیم برد، و اینکه دولت می بایست در مواجه با ایندو معضل بزرگ اقتصادی اجتماعی در کشور برنامه عمل خود را ارائه و با تصویب مجلس در سال جاری اجرائی کند.

پیش بینی درآمد ۵۵ هزار میلیارد تومان از صادرات نفت خام و فرآورده های نفتی ( معادل ٢٠ میلیارد دلار )، در شرایطی که روند قیمت هر بشکه نفت در بازار جهانی رو به کاهش است، بستگی به روابط ایران با غرب و توافق در پرونده هسته ای و کاهش تحریم های اقتصادی و سیاسی دارد. هرچند نسبت این رقم به رقم کل بودجه عمومی دولت حکایت از وابستگی حدود ٢٠ درصد بودجه دولت به درآمد نفت دارد اما باید در نظر داشت که نزدیک به ٢٠ هزار میلیارد تومان از درآمد مالیاتی هم باید از عملکرد شرکت نفت تامین شود ( در بودجه های سنواتی قبل از سال ٨۴ در سرجمع درآمد نفتی محاسبه می شد). حال اگر این رقم را به رقم قبلی اضافه کنیم نسبت وابستگی بودجه دولت به درآمد نفت بالغ بر ٢٧ درصد می شود، و این رقم کاهش معنادار بودجه دولت برای سال آتی را نسبت به دو سال ٩٢ و ٩٣ و به ویژه دوران هشت ساله دولت احمدی نژاد نشان می دهد. این رخداد، که ناشی از کاهش قیمت نفت در بازار جهانی و اجبار دولت به کاهش سهم نفت در بودجه عمومی دولت است، هرچند همچنان حکایت از وابستگی حدود یک سوم بودجه عمومی دولت به درآمد نفت دارد، و اگر این واقعیت را یادآور شویم که دستیابی به بخش دیگری از درآمدهای مالیاتی بودجه هم غیر مستقیم به درآمد نفت و گردش آن دراقتصاد ایران بستگی دارد آنگاه به وابستگی بودجه دولت به درآمد نفت و بحث تلخ ” اقتصاد نفتی ” و اثرات درازدامن آن دراقتصاد ایران پی خواهیم برد. با این وجود این رخداد می تواند سرآغازی برای کاهش وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدنفتی و گذار از ” اقتصاد دولتی ” بسوی ” اقتصاد بدون نفت ” باشد.

با مرور قانون بودجه سال ٩۴ در مجموع نمی توان انتظار داشت که درآمد های پیش بینی شده تا حد قابل اطمینانی تحقق یابد و از اینرو دولت اگر می خواهد هدف کاهش نرخ تورم را در سال جاری تحقق بخشد باید در اجرای قانون بودجه سال ٩۴ روش هزم و احتیاط را در پیش گیرد و تخصیص ها را در تناسب با درآمد حاصله در هرماه سامان دهد تا با کسری بودجه مواجه و ناچار از استقراض از بانک مرکزی نشود که پیامدهای زیانبار تورمی دارد، و در صورت نیاز می تواند با اجرای سیاست های ریاضتی مکمل برای رفاه عمومی با آثار کاهش قیمت نفت بر اقتصاد ایران مقابله نماید.

دولت در تهیه و تدوین قانون بودجه تلاش کرده که هزینه های جاری خود را در حد امکان کنترل کند و از اینرو در تهیه و تدوین لایحه بودجه افزایش ١۶ درصد نسبت به رقم پیش بینی شده در قانون بودجه سال ٩٣ لحاظ کرده بود اما مجلس اینرا به ٢٢ درصد افزایش داد (١٧۵ هزار میلیارد تومان نسبت به ١۴۳ هزار میلیارد تومان ) که این رقم در مقایسه با نرخ تورم حدود ١۶ درصدی سال ٩٣ حاکی از افزایش ۶ درصدی هزینه های جاری دولت در سال ٩۴ است. اینکه این حد از افزایش چه تاثیری می تواند در میزان کارکرد و خدمات دولت داشته باشد؟ و اینکه تخصیص منابع در میان نهادهای بهره مند از بودجه عمومی دولت چگونه و با چه هدفگذاری و منطقی انجام می گیرد؟ و باید انجام شود؟ بحثی دیگر را می طلبد که در قالب ” بودجه عملیاتی ” و ادبیات مرتبط با آن باید پیگیری کرد، و می توان امیدوار بود که ” دولت تدبیر و امید ” اجرایی شدن این مقوله را در دستورکار خود قرار دهد.

در قانون بودجه سال ۹۴ حدود ۵١ هزار میلیارد تومان برای هزینه های عمرانی پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم پیش بینی شده در قانون بودجه سال ٩٣ با رقم حدود ٣٨ هزار میلیارد تومان حکایت از افزایش حدود ٣۵ درصد برای بودجه عمرانی سال جاری دارد. هرچند گزارش عملکرد تخصیص بودجه عمرانی سال ٩٣ هنوز نهایی نشده است اما تحقق رقم پیش بینی شده در قانون بودجه دو سال ٩٣ و ٩۴می تواند موتور محرکه اقتصاد ایران برای برون رفت از رکود دامنگیرش باشد که بنظر می رسد درعمل تحقق نسبی یابد.

نکته آخر اینکه در بررسی و تحلیل قانون بودجه باید بر روی این موضوع متمرکز شد که در صورت اجرای این بودجه وضعیت شاخص های کلان اقتصادی کشور از قبیل نرخ های رشد اقتصادی، تورم و بیکاری در سال ۹۴ چه خواهد شد؟ و چه نرخ هایی قابل تحقق خواهد بود؟ دراینصورت می توان به پایش و ارزیابی عملکرد دولت نشست و حسابرسی کرد و دولت را با شاخص های کمّی خودش به پاسخگویی وا داشت. سوگمندانه باید گفت این همان موضوعی است که کمترین حساسیت در مورد آن در کشور، چه در میان مسئولان و دست اندرکاران اداره کشور، و چه در میان شهروندان و نهادهای مدنی نیم بند، وجود دارد. به جرئت می توان گفت که بدلیل عدم شفافیت اطلاعاتی در مورد چگونگی هزینه های بودجه عمومی و شرکت های دولتی از یکسو، و کمبود دانش و عدم پیگیری شهروندان و رسانه ها در این باره از سوی دیگر، میدان برای فساد و حیف و میل بیت المال در درون تاریک خانه ها دولتی گسترده شده و موجبات ناکارآمدی هرچه بیشتر حاکمیت را دامن زده است. دولت روحانی اگر می خواهد کارآمدی خود را به اثبات رساند نیازمند یک برنامه مبارزه همه جانبه با فساد دولتی و استفاده بهینه و سالم و هدفمند و قانونی از منابع عمومی است، و تحقق این امر فقط با آزادی رسانه ها و نهادهای مدنی برای نظارت بر عملکرد دولت در هزینه بودجه عمومی و دستیابی به اطلاعات شفاف در این باره ممکن است. از اینرو دولت باید ” قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ” را اجرایی کند و امکان دسترسی شهروندان را به اطلاعات لازم در مورد هزینه های بودجه فراهم آورد. برهمه شهروندان ایرانی است که نسبت به هزینه های منابع عمومی، که متعلق به تک تک ایرانیان است، حساسیت و نظارت دقیق داشته باشند، و دولت هم باید در مورد هزینه هرریال بصورت شفاف پاسخگو باشد. در اینصورت می توان انتظار داشت که جلوی فساد دولتی گرفته شود و مسیر کارآمدی دولت و تحقق اهداف پیش بینی شده از اجرای قانون بودجه هموار گردد.

منبع: نوروز