سهم ایران از ذخایر نفت و گاز در میادین مشترک؛ دریای خزر صفر، خلیج فارس ۹ برابر کمتر از همسایگان

چکیده :برداشت ایران از میادین مشترک نفت و گاز در دریای خزر و به ویژه خلیج فارس، همواره یکی از مهمترین موضوعات اقتصادی و راهبردی کشور بوده است، حال آن که در سالیان گذشته، کشورهای همسایه با بهره از توان سرمایه‌گذاران خارجی و بهره‌وری از تکنولوژی‌های مدرن و روز دنیا، سهم خود را از این میادین به شدت افزایش داده‌اند؛ اما جایگاه کشور ما در این میان به دلایل گوناگون در خور توجه نیست....

مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان مرکز رسمی ارائه گزارشات قابل استناد در آخرین گزارش خود از رژیم حقوقی حاکم بر میادین مشترک نفت و گاز در دو حوزه شمال و جنوب به مسائلی اشاره کرده است که در نوع خود قابل توجه است و تاکنون از سوی هیچ منبع دولتی و رسمی عنوان نشده است که خود می‌تواند تعیین‌کننده برخی عقب‌ماندگی‌ها در توسعه میادین مشترک باشد.

با پیشی گرفتن همسایگان ایران در بهره‌برداری از میادین مشترک نفتی و گازی، توسعه و مدیریت برداشت از میادین مزبور ضروری است. اهمیت میادین مشترک از نظر تامین منافع ملی کشور مشهود و نبود هر گونه اقدام در بهره‌برداری از این نوع ذخایر یا حتی اقدام تاخیری در بهره‌برداری، موجبات بهره‌مندی بیشتر سایر کشورها را به همراه دارد.با نگاهی به مشکلات خاص میادین مشترک، عقب‌ماندگی ایران در برداشت از میادین مزبور هم به لحاظ تاخیر در زمان برداشت و هم به لحاظ میزان بهره‌برداری نسبت به کشورهای هم‌مرز پرواضح است. چه بسا تاخیر ایران در بهره‌برداری، هیچ مسوولیتی برای طرف دیگر بهره‌بردار جاری نمی‌سازد؛ به ویژه که خلاء قانونی یا رژیم حقوقی خاص در این حوزه، محدودیتی را متوجه طرفین درگیر یا منتفع (از حیث مجاز بودن یا محدودیت در استخراج میزان معینی از منابع زیرزمینی) در یک میدان مشترک نمی‌کند. از این منظر اهمیت استخراج از میادین مشترک نسبت به استخراج از منابع داخلی یا غیرمشترک، مبین آن است تا اولویت‌ها و سیاستگذاری‌ها نیز در جهت اولویت بهره‌برداری از این میادین باشد. بر این اساس است که مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان نهادی رسمی به بررسی اجمالی رژیم حقوقی حاکم بر میادین مشترک با تاکید بر منابع خلیج فارس و دریای خزر پرداخته و به دنبال ارائه راهکاری برای جمهوری اسلامی ایران در راستای توسعه میادین مشترک و بهره‌برداری هرچه مطلوب‌تر از ذخایر میادین مزبور است.بنا به بررسی این مرکز، منابع طبیعی مشترک منابعی هستند که در حالت طبیعی و بدون دخالت انسان از مرزهای زمینی یا دریایی یک کشور عبور می‌کنند و وارد قلمرو کشور دیگر می‌شوند. اگرچه حقوق بین‌الملل حقوق حاکمه دولت‌ها بر منابع طبیعی واقع در فلات قاره را به رسمیت شناخته است، اما در خصوص منابع طبیعی مشترک بین دو یا چند دولت خلاء حقوقی قابل توجهی وجود دارد.در خصوص رژیم حقوقی حاکم بر منابع مشترک نفت و گاز، مطلوب است منابع حقوق بین‌الملل، قواعد حقوقی موجود مرتبط با بحث مورد نظر، به منظور تشخیص میزان الزام و اجبار حاصل از آن، استخراج شود؛ گرچه در مورد شناسایی منابع حقوق بین‌الملل هیچ نگرش واحدی وجود ندارد.

بهره‌برداری از میادین مشترک نفت و گاز در حقوق بین‌الملل

روزنامه اعتماد نوشته است: یکی از منابع حقوق بین‌الملل، رویه دولت‌ها در بهره‌برداری از میادین مشترک نفت و گاز در قالب انعقاد معاهدات دو یا چندجانبه به نحو مذکور در ماده (۳۸) اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری است. بخش عظیمی از میادین نفت و گاز جهان در مناطق دریایی و در اطراف مرزهای بین‌المللی یا مناطق مورد اختلاف قرار دارد. حقوق بین‌الملل نیز حقوق حاکمه دولت‌ها بر منابع طبیعی بستر و زیربستر دریا در فلات قاره و منطقه انحصاری اقتصادی را به رسمیت شناخته است. این حق حداقل در مورد فلات قاره، انحصاری بوده است. در صورت عبور میادین نفت و گاز از مرزهای دریایی یا وجود این میادین در مناطق اختلافی، با توجه به طبیعت سیال این مواد و شرایط زمین‌شناختی حاکم بر آنها، استناد یک دولت به حقوق حاکمه و بهره‌برداری یکجانبه از آنها با حفظ یکپارچگی مخزن و حاکمیت دولت دیگر منافات داشته و موجب نقض حقوق حاکمه کشور ذی‌نفع دیگر در مخزن است.این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که مسائل نفت و گاز در دو حوزه جنوبی و شمال کشور را به صورت موشکافانه بررسی کرده و به رژیم حاکم بر خلیج فارس نیز اشاره کرده است.از دید مرکز پژوهش‌های مجلس، خلیج فارس مرز آبی مشترک میان کشورهای ایران، عراق، کویت، عربستان سعودی، عمان، قطر، بحرین و امارات متحده عربی است.از سال ۱۹۲۵ تا پایان کنفرانس سوم حقوق بین‌الملل دریاها در ۱۹۸۲، اگرچه تعابیر و مباحثی در خصوص رژیم حقوقی دریای نیمه بسته خلیج فارس مطرح شده، اما هیچ یک از این مباحث رویه حقوقی و بین‌المللی به خود نگرفت. شاید بر این اساس بود که طی اولین کنفرانس حقوق دریاها در سال ۱۹۵۸ در ژنو، نماینده ایران در مورد رژیم حقوقی دریاهای بسته و نیمه بسته اظهار داشته بود: «کنوانسیون‌های ژنو بیشتر به نفع دول حاشیه اقیانوس‌ها تنظیم شده تا دول حاشیه دریاهای نیمه بسته». تلاش کشورهایی چون ایران به علت موقعیت ویژه آبراه‌های بین‌المللی و واقع شدن بر سواحل دریاهای بسته و نیمه بسته از یکسو و کشورهای دیگری چون عراق با موقعیت نامناسب جغرافیایی باعث شد تا کنفرانس سوم حقوق دریاها در خصوص دریاهای بسته و نیمه‌بسته ارزیابی جدید را در قالب تعریف حقوقی این‌گونه دریاها ارائه کند.در این گزارش که تاکید اصلی آن بر وجود منابع نفت و گاز متمرکز است در مورد منابع مشترک در خلیج‌فارس آمده است: «به طور کلی، منابع غنی نفت و گاز و سایر منابع معدنی خلیج فارس با توجه به محدودیت عرض دریا، به ویژه در مناطقی که تحدید حدود دریایی نشده، عامل تعارض و تقابل منافع کشورهای ساحلی برای طرح ادعای حاکمیت است. در چنین شرایطی، کشورهای ساحلی خلیج فارس مبادرت به تحدید حدود مناطق دریایی در قالب موافقتنامه‌های دوجانبه کرده‌اند. در برخی از این موافقتنامه‌ها، ضمن تعیین خط مرزی بین دو طرف، به موضوع بهره‌برداری از منابع طبیعی فلات قاره و چگونگی مواجهه با پدیده میادین مشترک نفت و گاز پرداخته شده است که از جمله این موافقتنامه‌ها می‌توان به موافقتنامه عربستان سعودی- کویت، موافقتنامه بحرین – عربستان، موافقتنامه قطر- ابوظبی، موافقتنامه تحدید حدود ایران- عربستان سعودی، موافقتنامه ایران- شارجه، موافقتنامه تحدید حدود فلات قاره ایران- عمان، موافقتنامه تحدید حدود فلات قاره ایران – بحرین و موافقتنامه تحدید حدود فلات قاره ایران- قطر اشاره کرد.

بر اساس این گزارش رویه موجود در موافقتنامه‌های دوجانبه میان دول ساحلی نیز بیانگر این است که دولت‌های ساحلی خلیج فارس، تقسیم سواحل بر مبنای قوانین داخلی و تحدید حدود با پیروی از قاعده خط منصف صورت پذیرفته است. نکته جالب توجه این است که برخی از انواع موافقتنامه‌های منعقده در خلیج فارس متضمن توسعه مشترک میادین نفت و گاز توسط دولت‌های ذینفع با سهم مساوی هستند.

برخی از موافقتنامه‌ها بهره‌برداری از میادین مذکور را به عهده یک دولت گذاشته و دولت مذکور متعهد به تضمین حق دولت دیگر ذی‌نفع در میادین به صورت پرداخت منافع آن دولت است و بالاخره موافقتنامه‌های حاوی شرط مخزن مشترک که شامل تعهد کلی همکاری، ممانعت از اعمال یکجانبه در منطقه مشخص و تعهد به مذاکره جهت یکی‌سازی میادین هستند که ایراداتی نیز بر آن وارد است؛ از جمله، ممنوعیت حفاری در دو طرف خط مرزی منطقه تعیین شده است که این ممنوعیت با پیشرفت‌ تکنولوژی از طریق حفاری عمودی برداشته می‌شود. همچنین تعهد ایجابی طرفین مبنی بر تلاش در جهت بهره‌برداری با هماهنگی و یکی‌سازی میادین مذکور از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نبوده و در عمل برای تحقق چنین شرطی اقدامی نشد. در این راستا مصداق ایرادات مذکور را می‌توان در برخی از میادین مشترک نفت و گاز در خلیج فارس مانند میادین مشترک بین ایران- کویت (میدان آرش) و ایران- امارات متحده عربی (میادین مبارک، نصرت و فرزام) که در مناطق مورد اختلاف و فاقد تحدید حدود دریایی واقع شده‌اند، مشاهده کرد. مدل مناسب برای میادین مشترک واقع در مناطق فاقد تحدید حدود دریایی مدل توسعه مشترک است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در ارزیابی نحوه برداشت ایران از میادین مشترک خلیج فارس آورده است:

کشورهای همسایه ایران در خلیج فارس با بهره‌گیری از سرمایه شرکت‌های بین‌المللی و انعطاف‌پذیری سیاسی به طور روزافزون و با استفاده از دانش فنی روز جهان در حال بهره‌برداری از این میادین می‌باشند. ادامه روند و بهره‌برداری بی‌رویه یکجانبه این کشورها به مرور زمان باعث از بین رفتن توازن این میادین می‌شود.در میادین مشترک ایران در خلیج فارس مسابقه حفاری از سوی همسایگان با شدت تمام در حال انجام است که صرف‌نظر از مضرات اقتصادی برای کشور، به مرور زمان باعث نابودی ساختار مخازن می‌شود. مدیریت مطلوب میادین مشترک، نیازمند اعتمادسازی متقابل میان طرفین است به نحوی که بنا به اراده سیاسی طرف‌های ذی‌نفع، اقدامات موقتی و دائمی جهت جلب اعتماد متقابل صورت گرفته و منافع اساسی طرفین تضمین گردد.

برداشت ۹ برابری همسایگان خلیج فارس

از نظر برداشت کمی از میادین مشترک نفت و گاز خلیج فارس می‌توان این‌گونه تصور کرد که همسایگان ایران در مجموع ۹ برابر ایران از میادین مشترک نفت و گاز بهره‌برداری می‌کنند. قطع‌نظر از نحوه برداشت ایران از میادین مشترک خود در خلیج فارس، ارزیابی اقدامات کشورهای ساحلی خلیج فارس از منظر قواعد حقوق بین‌الملل و استخراج قاعده و رژیم حقوقی موجود در این منطقه امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است.این مرکز همچنین در بررسی رژیم حقوقی حاکم بر دریای خزر نیز به نکات قابل توجهی اشاره می‌کند. براساس این بررسی کم‌عمق‌ترین ناحیه دریاچه خزر ۲۵ متر در منطقه شمالی و عمیق‌ترین مناطق در قسمت مرکزی و جنوبی واقع شده است که در بعضی از مناطق جنوبی ۹۰۰ الی ۱۰۰۰ متر عمق دارد که متاسفانه سهم ایران از این دریا در بخش عمیق واقع شده است.

خط فرضی سهم ایران را صفر می کند

مهم‌ترین ویژگی اقتصادی خزر، نفت و گاز است. متاسفانه کشورهای آذربایجان و ترکمنستان با استناد به خط مرزی فرضی آستارا – حسینقلی‌خان (که به هیچ‌وجه موضوعیت حقوقی ندارد) به صورت یکجانبه اقدام به برگزاری مناقصه‌های بین‌المللی و انعقاد قراردادهای مربوط به توسعه و بهره‌برداری از مخازنی را کرده‌اند که در صورت تقسیم عادلانه دریای خزر، بعضا به ایران تعلق خواهد گرفت. در صورت سکوت و یا عدم اعتراض‌های مشخص و رسمی نسبت به این‌گونه اقدامات یکجانبه، موضوع تعیین رژیم حقوقی خاص دریای مازندران دشوار و در نهایت تضییع منافع جمهوری اسلامی ایران را دربر خواهد داشت.معضل بهره‌برداری یکجانبه توسط همسایگان ساحلی ایران در خلیج فارس گریبانگیر منابع مشترک نفت و گاز در خزر نیز است. از نظر حقوقی، این دریا دارای ویژگی‌هایی است که آن را از سایر آب‌ها متمایز می‌سازد. این ویژگی‌ها مستلزم پیش‌بینی رژیم حقوقی خاصی برای دریای خزر است، رژیمی که باید با توافق دولت‌های ساحلی و توجه به سابقه تاریخی و معاهدات سابق و وقایع جدید تعریف شود. در عین حال، مطالعه مناطق مختلف جهان نشان می‌دهد که عدم تحدید حدود دریایی مانعی جهت بهره‌برداری از منابع بستر و زیربستر نبوده و دولت‌ها می‌توانند با اتخاذ تدابیری چون توسعه مشترک میادین نفت و گاز و ایجاد نهادهای مشترک به امر بهره‌برداری از این میادین مبادرت ورزند.در حوزه مباحث رژیم حقوقی خزر، از منظر حقوق بین‌الملل موضوعات متعددی باید مورد توجه قرار گیرد که می‌توان به مباحثی چون توصیف حقوقی پهنه آبی مازندران، تحدید حدود دریایی، جانشینی دولت‌ها، مسوولیت بین‌المللی دولت، فرآیند حل و فصل اختلافات، حاکمیت بر منابع طبیعی، حقوق بین‌الملل محیط زیست و … اشاره کرد. رویکرد جامع به موضوع دریای خزر مستلزم توجه همزمان به تمام این مسائل است. در عین حال، موضوع بهره‌برداری از منابع نفت و گاز بستر دریا یکی از مسائل بسیار مهم و تعیین‌کننده در این عرصه است.مرکز پژوهش‌های مجلس یکی از موانع توفیق کشورهای ساحلی در مورد رژیم حقوقی خزر را اختلاف آنها در خصوص توصیف حقوقی خزر خوانده است. این گزارش اضافه می‌کند اختلاف بر سر چگونگی تقسیم دریا به دلیل عدم توازن در پراکندگی ذخایر نفت و گاز از یک سو و تقسیم حدود ۶۴ درصد بستر دریای خزر در بخش شمالی به صورت دوجانبه میان دولت‌های قزاقستان، آذربایجان و روسیه و نیز اعلام موافقت اصولی ترکمنستان با این رویکرد از دیگر سو علاوه بر اینکه بیشترین آسیب را متوجه منافع ایران می‌سازد سهم ناچیزی حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد که عاری از منابع قابل توجه و غنی نفت و گاز است برای ایران باقی می‌ماند.

این همان چیزی است که حقوق مرتبط با کشف میدان سردار جنگل را تحت تاثیر قرار می‌دهد، البته رستم قاسمی وزیر نفت ایران روز گذشته در مورد اظهارات در مورد مالکیت میدان سردار جنگل که سال گذشته توسط حفاری‌های ایران کشف شده اعلام کرد این تنها یک ادعاست و ما در حال حفاری این میدان هستیم. این میدان کاملا مستقل و داخل خاک ایران است.این مرکز بعد از بررسی رژیم حقوق ایران در میادین مشترک پیشنهاد کرده است دستیابی به هدف مربوط به مدیریت مطلوب میادین مشترک نیازمند اعتمادسازی متقابل میان طرفین است به نحوی که بنا به اراده سیاسی طرف‌های ذی‌نفع، اقدامات موقتی و دائمی جهت جلب اعتماد متقابل صورت گرفته و منافع اساسی طرفین باید تضمین شود.

وجود تعداد زیاد قراردادهای بهره‌برداری مشترک در اقصی نقاط جهان و خودداری نسبی دولت‌ها از اقدام یکجانبه و بدون هماهنگی با همسایگان خود در بهره‌برداری از مخازن و نیز با توجه به مختصات زمین‌شناسی و مهندسی مخازن و توانایی‌های فنی و اقتصادی موید این ادعاست که تلاش دولت‌ها در جهت انعقاد موافقتنامه‌های همکاری در بهترین روش‌های ممکن به منظور بهره‌برداری از منابع طبیعی مشترک زمینه‌ساز یک قاعده عرفی بین‌المللی است. رویه دولت‌ها نشان می‌دهد که بهره‌برداری‌ یکجانبه و بدون رضایت و اجازه از مخزن مشترک در گذشته مورد پذیرش نبوده و لذا بهره‌برداری از مخزن مشترک با تنظیم موافقتنامه دوجانبه می‌توانسته آغاز شود. نکته مهم در این خصوص این است که ممکن است دولتی مخالف انعقاد موافقتنامه باشد یا در اعلام نظر به گونه‌یی سکوت کند که طرف دیگر را بلاتکلیف بگذارد، در چنین شرایطی به نظر می‌رسد طرف موافق در صورت برداشت یکجانبه به دلیل عدم رضایت یا سکوت از سوی طرف مخالف برای جلوگیری از ضرر ناشی از عدم بهره‌برداری، مکلف به پرداخت غرامت باشد. به عبارتی دولت مخالف و سرسخت نیز به ازای عدم اعلام رضایت یا سکوتش در بهره‌برداری یکجانبه از مخزن یکپارچه شده غرامت دریافت کند.