خودداری رئیس‌جمهور از امضا و ابلاغ قوانین، تخلف از قانون اساسی است

چکیده :مجلس شورای اسلامی نظارت سیاسی بر رئیس جمهور دارد و عدم اجرای قانون می تواند چهره سیاسی به خودش بگیرد. مثلاً ممکن است با اراده سیاسی حاکم بر پارلمان میانه خوبی نداشته باشد و به همین دلیل قوانین را اجرا نکند؛ یعنی در برابر اراده سیاسی نمایندگان مردم از طریق قانون ستیزی بایستد. این ایستادگی در برابر اراده پارلمان خود یک رفتار و کنش سیاسی-حقوقی است. اگر عدم اجرای قوانین چنین انگیزه ای داشته باشد، مجلس هم می تواند رئیس جمهور را عزل کند....

دکتر علی اکبر گرجی، استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی و مدیرمسئول نشریه حقوق اساسی، در گفت‌وگو با خبر تصریح می‌کند که خودداری رئیس‌جمهور از امضا و ابلاغ قانون مصوب مجلس، بی‌تردید مصداق تخلف از قانون اساسی است.

این استاد دانشگاه همچنین تصریح می‌کند: “رئیس جمهور مصوبات مجلس را چه امضا کند و چه امضا نکند، قانون مصوب مجلس لازم‌الاجرا است مخالفت با آن به منزله اجتهاد در مقابل نص صریح اصل ۱۲۳ است.”

وی خاطرنشان می‌کند که: “باید دادگاه قانون اساسی وجود داشته باشد و این اقدام رئیس جمهور را تحت این عنوان مطرح کند. ”

مدیرمسئول نشریه حقوق اساسی در این گفت‌وگو همچنین از نظارت قضایی دیوان عالی کشور و نیز نظارت سیاسی مجلس بر رئیس‌جمهور سخن می‌گوید و تاکید می‌کند که اگر رئیس‌جمهور با انگیزه سیاسی یا به خاطر مخالفت با مجلس، قانونی را اجرا نکند، مجلس هم می‌تواند وی را عزل کند.

مشروح گفت‌وگوی این استاد دانشگاه با خبر درباره جایگاه و اختیارات رئیس جمهوری در نظام سیاسی ایران را در ادامه می‌خوانید:

ابتدا بفرمایید که نظام جمهوری اسلامی پارلمانی است یا ریاستی و یا ترکیبی؟ و اگر ترکیبی از نظام های ریاستی و پارلمانی است، کدام وجه آن غلبه دارد؟

ابتدا بهتر است مقدمه ای درباره بحث تفکیک قوا بیان کنم. ما در حقوق اساسی، مفهوم تفکیک قوا را داریم. هدف از تفکیک قوا، به یک معنا، سرشکن کردن قدرت سیاسی است. سرشکن کردن قدرت سیاسی هم با دو هدف صورت می گیرد: ۱- تقسیم کار و تخصصی کردن وظایف حکومتی ۲- تحدید قدرت. برخی از نظریه پردازان تفکیک قوا، مثل مونتسکیو، معتقدند که هیچ یک از این اهداف، هدف اصلی تفکیک قوا نیست. هدف اصلی تضمین حقوق و آزادی ها است. بنابراین سرشکن کردن قدرت با هدف تحدید قدرت، تعدیل قدرت و تضمین حقوق و آزادی ها صورت می گیرد. در کلیله و دمنه آمده است: ” هر که دست خویش مطلق دید، دل بر خلق عالم کژ کرد. ” پس هدف از تفکیک قوا این است که هیچ زمامداری دست خویش را در اعمال قدرت مطلق نبیند؛ چرا که در غیر این صورت ممکن است به سوی خودکامگی و فساد سیاسی برود. این فلسفه تفکیک قوا بود. اما در خصوص روش های اعمال تفکیک قوا، دیدگاه های متفاوتی وجود دارد. برخی صاحبنظران از تفکیک مطلق قوا سخن می گویند. در نظام سیاسی مبتنی بر تفکیک مطلق قوا، هیچ نهاد سیاسی ای از دل نهاد دیگر بیرون نمی آید. یعنی هر یک از آنها منبع مشروعیت جداگانه ای دارند. پارلمان از رای مردم بیرون می آید و قوه مجریه هم مستقیماً از رای مردم نشات می گیرد. در نظام مبتنی بر تفکیک کامل، ابزارهای تاثیرگذاری قوا بر روی یکدیگر، ضعیف است و هیچکدام از قوا نمی توانند دوران تصدی دیگری را پیش از موعد قانونی پایان دهند. اما در تفکیک نسبی قوا، قلمروهای اختصاصی قوا تضعیف می شود و ابزارهای گوناگونی برای تاثیرگذاری قوا بر روی یکدیگر، پیش بینی شده است. نظام های ریاستی نتیجه اندیشه تفکیک مطلق قوا هستند و نظام های پارلمانی و نیمه ریاستی – نیمه پارلمانی هم از دل اندیشه تفکیک نسبی قوا بیرون می آیند. هر کدام از نظام های ریاستی و پارلمانی مزایا و معایبی دارند که ما آنها را به صورت تفصیلی در کتاب «در تکاپوی حقوق اساسی، صص.۲۲۷ به بعد، چاپ ۲» بررسی کرده ایم. به هر حال آنچه مهم است این است که نظام مطلوب تفکیک قوا، به قول استیون کالابرسی، بتواند، مطابق با فرهنگ سیاسی-اجتماعی هر کشوری به گونه ای طراحی شود که ثبات، مردم سالاری، و نظارت قضایی بیشتری را به ارمغان آورد. در باب نظام جمهوری اسلامی ایران باید بگویم که این نظام، به صورت کامل، در هیچ یک از این الگوهای کلاسیک شناخته شده قرار نمی گیرد. به یک معنا، نظام جمهوری اسلامی ایران یک نظام ” سویی ژانری ” (Sui Genris) است. سویی ژانری یعنی الگوی خاص. این اصطلاح یک اصطلاح لاتین است. به هر حال نظام جمهوری اسلامی ایران یک نظام خاص است؛ بویژه اگر شما بخواهید نهاد رهبری را هم در حین تطبیق این نظام با الگوهای شناخته شده نظام های سیاسی دنیا، لحاظ کنید. اما اگر بخواهیم به صورت تقریبی نظام سیاسی ایران را به یکی از الگوهای شناخته شده موجود تشبیه کنیم، باید گفت که نظام جمهوری اسلامی، نظامی نیمه ریاستی – نیمه پارلمانی است.

اگر بخواهیم بر اساس همین الگو بحث را پیش ببریم، بفرمایید که با حذف نخست وزیر در نظام سیاسی ایران، اختیارات رئیس جمهور افزایش پیدا کرده یا کاهش یافته است؟

اما در دهه ۶۰ هم نظام پارلمانی نداشتیم. نظام پارلمانی، نظامی است که رئیس قوه مجریه اش مستقیماً از پارلمان بیرون می آید. اما در نظام سیاسی ایران تا پیش از اصلاح قانون اساسی در سال ۶۸، رئیس جمهور مستقیماً مشروعیت مردمی داشت؛ یعنی با رای مستقیم مردم انتخاب می شد. در آن زمان هم حاکمیت ملی دو وجه داشت که یک وجه آن با رای مستقیم مردم در قوه مجریه تبلور پیدا می کرد و وجه دیگر آن هم در پارلمان متبلور می شد. البته قاعده مثلت حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران نهاد ولایت فقیه است که دارای یک مشروعیت دو وجهی عرفی-قدسی است یعنی مشروعیت ملی-انتخابی(اصول۵، ۱۰۷ و۱۰۹ قانون اساسی ج.ا.ا.) و مذهبی-انتصابی. به هرروی، نظام سیاسی ما در ایام پیش از بازنگری هم نظام پارلمانی به معنای مصطلح در ادبیات حقوقی نبوده است زیرا در نظام پارلمانی بالاترین مقام اجرایی از دل پارلمان بیرون می آید و نه از رای مستقیم مردم. بله، با حذف پست نخست وزیری در بازنگری ۱۳۶۸، اختیارات رئیس جمهور در نظام سیاسی ایران افزایش پیدا کرد؛ چرا که مجموعه صلاحیت های قوه مجریه در دست رئیس جمهور متمرکز شد. قبلاً یک سری از اختیارات در ید نخست وزیر و هیات وزیران بود و همین امر باعث می شد که گاهی اوقات تعارض هایی در بدنه قوه مجریه ایجاد شود. اما الان سئوال اساسی این است که آیا با متمرکز شدن اختیارات و صلاحیت های قوه مجریه در دست رئیس جمهور، صلاحیت های پارلمان کاهش پیدا کرده است؟ پاسخ این سئوال منفی است. بله، اختیارات رئیس جمهور افزایش پیداکرده ولی اختیارات پارلمان نیز کاهش نیافته است. بنابراین در قانون اساسی سال ۶۸ در مقایسه با قانون اساسی سال ۵۸، تفاوت بنیادینی از حیث ریاستی یا پارلمانی بودن نظام سیاسی ایجاد نشده است.

قانون اساسی سال ۵۸ مسئولیت هماهنگی قوای سه گانه را به رئیس جمهور اعطا کرده بود اما قانون اساسی سال ۶۸ این مسئولیت را به رهبری واگذار کرد. آیا با توجه به این نکته نمی توان گفت که بخش قابل توجهی از اختیارات رئیس جمهور کاهش یافته است؟

از این منظر بله. اما در مجموع و در مقایسه با دوره پیش از بازنگری افزایش پیدا کرده است. مهم این است که صلاحیت های مجلس شورای اسلامی در ارتباط با قوه مجریه دست نخورده باقی مانده است. یعنی افزایش اختیارات یکی مساوی با کاهش اختیارات دیگری نبوده است.

اصل ۱۱۳ قانون اساسی می گوید مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور است. اگر رئیس جمهور معتقد باشد که

–

مثلاً

–

قوه قضاییه فلان اصل قانون اساسی را نقض کرده است اما شورای نگهبان به عنوان مفسر قانون اساسی بگوید مطابق تفسیر ما از این اصل، قوه قضاییه قانون اساسی را نقض نکرده است، تکلیف چیست؟

سپردن صلاحیت مسئولیت اجرای قانون اساسی به رییس جمهور حاکی از نوعی اهمال حقوقی است.

چرا؟

زیرا اجرای قانون اساسی، مسئولیتی است که علی الاصول باید بر عهده بالاترین مقام سیاسی کشور باشد. یعنی شخص نخست یک دولت-کشور باید این صلاحیت را داشته باشد تا بتواند با نظارت بر عملکرد همه قوا و نهادهای حکومتی، از اصول و اهداف قانون اساسی دفاع کند. بنابراین رئیس جمهور، حتی مطابق خود این قانون اساسی، نمی تواند قانون اساسی را در همه شعب و سطوح قدرت به اجرا دربیاورد. پس شاید بتوان گفت که نحوه نگارش اصل ۱۱۳ حاکی از نوعی بی دقتی حقوقی بوده است. اما در خصوص تعارض دیدگاه رئیس جمهور و شورای نگهبان، باید گفت که در حوزه قانونگذاری، تعارض مذکور با رای شورای نگهبان، که برآمده از نظریه های تطبیقی یا تفسیری این شورا است حل می شود. بنابراین شورای نگهبان برای حل این مشکل یا تعارض واجد صلاحیت تطبیقی و تفسیری لازم است. در حوزه های دیگر باید به صورت مصداقی بحث کرد.

اگر رئیس جمهور معتقد باشد که صدا و سیما قانون اساسی را نقض کرده است …

رئیس جمهور در خصوص صدا و سیما صلاحیتی ندارد. مطابق اصل ۱۱۰ و ۱۷۵ قانون اساسی صدا و سیما در زمره نهادهای تحت الامر رهبری است. همین نکته نشان می دهد که رئیس جمهور صلاحیت اجرای قانون اساسی را در حوزه نهادهای وابسته به رهبری ندارد.
نظریه تفسیری مورخ ۶\۷\ ۱۳۷۹ شورای نگهبان هم موید این معناست:

«مطابق اصل یکصد و هفتاد و پنجم قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران صدا و سیما زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری می باشد. بنابراین سیاستگذاری، هدایت و تدابیر لازم در همه ابعاد خصوصاً در راستای تحقق آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور در همه شئون و مراتب که در صدر اصل مذکور به آن اشاره شده است از اختیارات اختصاصی آن مقام می باشد.»

پس مطابق تبیین شما از مدلولات حقوقی قانون اساسی، اگر رای ” مسئول اجرای قانون اساسی ” و رای ” مفسر ” این قانون در تعارض قرار گرفت، حرف ” مفسر ” به کرسی می نشیند.

بله، رای شورای نگهبان مبنای عمل قرار می گیرد.

در قانون اساسی ایران، حق وتوی مصوبات مجلس به رئیس جمهور داده نشده است. بر اساس نظر شما درباره اصل ۱۱۳، عدم اعطای این حق به رئیس جمهور با روح قانون اساسی فعلی سازگار است و این حق باید در اختیار شورای نگهبان باشد زیرا این شورا زیر مجموعه نهاد رهبری است.

عدم اعطای حق وتوی تعلیقی به رئیس جمهور خود موید این نکته است که تفکیک قوا در جمهوری اسلامی ایران به سبک نظام های ریاستی نیست. در این نظام رئیس جمهور در برابر پارلمان صد در صد مسئول است. پارلمان صلاحیت سئوال از رئیس جمهور و یا استیضاح وی را دارد. این چیزی است که در نظام های ریاستی وجود ندارد. علاوه بر این رئیس جمهور نه صلاحیت انحلال پارلمان را دارد و نه صلاحیت وتوی تعلیقی مصوبات پارلمان را. پس این ادعا که نظام ما ریاستی است، اساساً فاقد مبنای علمی است. یعنی حداقل، رئیس جمهور مظهر ریاستی بودن نظام سیاسی کشور ما نیست. البته اگر ما مقام رهبری را هم وارد تحلیل خودمان کنیم، با توجه به برخی تفاسیری که از صلاحیت های این مقام ارائه شده، شاید بتوانیم بگوییم که مقام رهبری تامین کننده وجه ریاستی نظام سیاسی ایران باشد؛ یعنی با وارد کردن اختیارات رهبری به این بحث، شاید بتوان نظام سیاسی ایران را مصداق یک نظام ریاستی دانست. این نکته با توجه به عدم تصریح قانون اساسی نیازمند تحلیل است. چرا نیازمند تحلیل است؟ زیرا به اعتقاد ما قوه مجریه در جمهوری اسلامی ایران، دارای دو رکن برجسته است. رکن اصلی قوه اجراییه مقام رهبری است. اگر شما این تحلیل را بپذیرید، شاید بتوانیم از ریاستی بودن نظام سیاسی ایران سخن بگوییم. البته همین نکته هم جای بحث دارد؛ زیرا مقام رهبری با رای مستقیم مردم برگزیده نمی شود بلکه در یک انتخابات دو درجه ای از طریق مجلس خبرگان و با اتکا به یک مشروعیت عرفی-قدسی برگزیده می شود.

یعنی شما می فرمایید اگر ما در نظام سیاسی خودمان به دنبال رئیس جمهوری باشیم که در نظام های ریاستی وجود دارد، باید دو مقام ریاست جمهوری و رهبری را با هم ترکیب کنیم.

بله. البته این هم باز نیازمند تفسیر است؛ زیرا در قانون اساسی جمهوری اسلامی، صلاحیت انحلال پارلمان، لااقل به صراحت، به مقام رهبری هم سپرده نشده است. اما اگر کسی با این تحلیل ما موافق باشد، ممکن است بگوید صلاحیت مندرج در اصل ۱۱۰ قانون اساسی، کف صلاحیت های مقام رهبری است و مثلاً بر اساس بند ۸ اصل ۱۱۰، رهبری می تواند پارلمان را منحل کند و یا اینکه قوانین و مصوبات پارلمان را وتوی تعلیقی کند.

البته رهبری از طریق شورای نگهبان می تواند مصوبات مجلس را وتوی تمام عیار کند.

ما درباره نهادهای دادرسی اساسی، اصطلاح وتو را به کار نمی بریم. حقوقدان ها در این جا اصطلاح سانسور را به کار می برند. سانسورهایی را که شورای نگهبان یا – به بیان حقوقی – نهادهای دادرسی اساسی نسبت به مصوبات مجلس انجام می دهند، متفاوت از تعلیق هایی است که روسای جمهور نظام های ریاستی نسبت به مصوبات مجلس اعمال می کنند.

اصل ۱۱۳قانون اساسی مسئولیت اجرای قانون اساسی را جز در مواردی که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، به رئیس جمهور واگذار کرده است. رئیس قوه قضاییه مستقیما از طرف رهبر منصوب می شود. آیا بر اساس اصل ۱۱۳ نمی توان گفت که رئیس جمهور حق ندارد به رئیس قوه قضاییه اخطار قانون اساسی بدهد؟

در حال حاضر، تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی و نیز قانون تبیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهور، این اجازه را به رئیس جمهور می دهد که اگر مشاهده کرد که هر یک از قوای سه گانه از قانون اساسی تخطی می کنند، به آنها اخطار بدهد. حالا چه نسبت به آن تخطی و چه نسبت به مسکوت گذاشتن اصلی از اصول قانون اساسی. پس از لحاظ حقوق موضوعه کنونی، رئیس جمهور کاملاً چنین صلاحیتی دارد.

حقوق موضوعه فعلی با مدلولات اصل ۱۱۳ منافات ندارند؟

نه، به نظر من حقوق موضوعه فعلی با تفاسیر شورای نگهبان در راستای اجرای اصل ۱۱۳ است و خود اصل ۱۱۳ هم جزوی از حقوق موضوعه ماست. اما این بحث که علی الاصول نباید چنین اختیاری را به رئیس جمهور اعطا کرد، این یک بحث تئوریک و علمی خالص است. اما شما نمی توانید خلاف تفسیر شورای نگهبان عمل کنید. این شورا در تفاسیر مختلف خودش این صلاحیت را برای رئیس جمهور به رسمیت شناخته است که به سایر قوا اخطار دهد. شورای نگهبان در نظریه مورخ ۸/ ۱۱/ ۱۳۵۹، صریحاً اظهار می کند که ” رئیس جمهور با توجه به اصل ۱۱۳ حق اخطار و تذکر را دارد. ” این شورا در جاهای دیگر هم به چنین حقی تصریح کرده است. به نظر من در این زمینه تردید وجود ندارد. یعنی رئیس جمهور قانوناً این صلاحیت را دارد. اما از منظر حقوقی محض، این بحث قابل طرح است که قلمرو صلاحیت های رئیس جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی تا کجاست؟ منطقاً به نظر می رسد که بهتر است صلاحیت های رئیس جمهور برای اجرای قانون اساسی، به قوه مجریه محدود شود زیرا رئیس جمهور نسبت به قوای دیگر برتری ندارد. با توجه به جایگاه، صلاحیت ها و موقعیت حقوقی-سیاسی(عالیترین مقام رسمی کشور) که قانون اساسی برای مقام رهبری پیش بینی کرده اگر این صلاحیت به مقام رهبری سپرده می شد، کاملاً قابل توجیه بود. اما سپردن صلاحیت نظارت بر مقام مافوق توسط مقام مادون از لحاظ منطق حقوقی، سیاسی و اداری توجیه پذیر به نظر نمی رسد.

آیا بر اساس اصل ۱۱۳ رئیس جمهور می تواند به رئیس ستاد کل نیروهای مسلح و یا فرمانده نیروی انتظامی اخطار قانون اساسی بدهد؟

منطقا خیر، زیرا بند ۴ اصل ۱۱۰ قانون اساسی فرماندهی قوای مسلح را صراحتاً به مقام رهبری اعطا کرده است. عالی ترین فرمانده نیروهای مسلح مقام رهبری است.

ابلاغ قوانین جزو وظایف رئیس جمهور است یا جزو اختیاراتش؟

در نظام جمهوری اسلامی ایران قلمرو صلاحیت های پارلمان از قوای قضاییه و مجریه کم وبیش تفکیک شده است. بنابراین هر یک از قوای سه گانه صلاحیت های اختصاصی خودشان را اعمال می کنند. نتیجه ای که از این بحث در ارتباط با مقوله توشیح قانون بدست می آید این است که صلاحیت های قانونگذاری در انحصار مجلس شورای اسلامی است. اصل ۷۱ قانون اساسی هم می گوید: ” مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند. ” بنابراین به نظر می رسد که اصل ۷۱ حاکی از عمومیت صلاحیت قوه مقننه در وضع قوانین است. البته با توجه به اصول دیگر از جمله اصل ۸۵ قانون اساسی، بحث انحصاری بودن صلاحیت تقنینی را هم مشاهده می کنیم. مطابق این اصل ” سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. ” اصل ۵۸ قانون اساسی هم موید انحصار قدرت قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی است. بنابراین در پاسخ به پرسش شما باید بگویم که توشیح قانون جزئی از مراحل قانونگذاری نیست. توشیح قانون صلاحیت تقنینی به رئیس جمهور اعطا نمی کند. رئیس جمهور، چنانکه در اصل ۱۲۳ قانون اساسی تصریح شده است، تکلیفی جز امضا و توشیح قوانین ندارد. در این اصل آمده است: ” رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد. ” بنابراین منطوق صریح قانون اساسی به ما می گوید که توشیح قانون جزو صلاحیت های اختیاری رئیس جمهور نیست بلکه جزو صلاحیت های تکلیفی رئیس جمهور است. بنابراین توشیح قانون در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران یک عمل کاملا تشریفاتی است و جنبه تنفیذی ندارد. کسانی که تلاش می کنند وجهه تنفیذی برای توشیح قوانین از سوی رئیس جمهور بتراشند، ادله حقوقی محکمی ندارند و با یک نقطه عزیمت سیاسی، بیشتر در جستجوی تحکیم اقتدار مجریه، کارآمدتر کردن و چابکسازی آن هستند. استدلال حقوقی برخی از این حقوقدانان محترم هم این است که چون رئیس جمهور از سوی مقام رهبری تایید شده است، بنابراین از باب مشروعیتی که از مقام رهبری گرفته است، برای امضا یا عدم امضای قوانین صلاحیت تنفیذی دارد. پرسش ما از این دوستانی که چنین رایی دارند این است که آیا نمی توان درباره نمایندگان مجلس هم چنین نظری داشت؟ صلاحیت نمایندگان مجلس قبل از انتخابات توسط شورای نگهبانی که منصوب مقام رهبری است، تایید می شود. اعتبارنامه نمایندگان هم بعد از انتخابات مورد تایید همین شورای نگهبان قرار می گیرد. برخی دیگر به اصطلاح « پس از طی مراحل قانونی» که در اصل ۱۲۳ آمده است، تمسک می جویند. اما پاسخ نمی دهند که کدام اصل قانون اساسی صلاحیت تشخیصِ طی شدن یا نشدن مراحل قانونی را به رییس جمهور اعطا کرده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صلاحیت نظارت محتوا و آیین و تشریفات شکلی قانونگذاری را به رییس جمهور اعطا نکرده است. بعلاوه، این دسته از حقوقدان ها رییس جمهور ایران را با رییس جمهور نظام های ریاستی مقایسه می کنند که در آنجا رییس جمهور می تواند با وتوی تعلیقی خود، موقتا، در برابر اراده پارلمان ایستادگی کند.

در واقع شما می فرمایید این روند از بالا به پایین، به رئیس جمهور ختم نمی شود و پایین تر هم می رود.

بله، اگر شما بخواهید این گونه تحلیل کنید، یک پارادوکس در نظام سیاسی و حقوقی مان ایجاد خواهیم کرد. بنابراین نظر صائب این است که به آنچه قانون اساسی به آن تصریح کرده است عمل کنیم. قانون اساسی قلمروهای اختصاصی برای صلاحیت نهادهای مختلف برشمرده و در اصل ۱۲۳ به روشنی از ” وظیفه ” امضا و ابلاغ قانون از سوی رئیس جمهور سخن می گوید. به علاوه اینکه در قانون مدنی ما صریحاً می گوید که اگر رئیس جمهور به هر دلیلی قوانین مصوب مجلس را امضا نکرد، قانون معلق نخواهد ماند. قانون مدنی جزو قوانین موضوعه و لازم الاجرای ما است. بنابراین وجود این قانون مدنی و رویه چندین ساله اجرای این قانون هم نشانگر تشریفاتی بودن امضای رئیس جمهور در توشیح قوانین است. رئیس جمهور مصوبات مجلس را چه امضا کند و چه امضا نکند، قانون مصوب مجلس لازم الاجرا است مخالفت با آن به منزله اجتهاد در مقابل نص صریح اصل ۱۲۳ است.

حالا فرض کنیم رئیس جمهور قانون مصوب مجلس را امضا نکرد. آیا در این صورت مرتکب تخلف از انجام وظایف مصرح خودش در قانون اساسی شده است؟

عدم امضا و ابلاغ قانون مصوب مجلس عیناً و بلاتردید مصداق بارز عدم اجرای اصل ۱۲۳ قانون اساسی است.

آیا این کار تخلف محسوب می شود؟

حالا دیگر باید دادگاه قانون اساسی وجود داشته باشد و این اقدام رئیس جمهور را تحت این عنوان مطرح کند.

در چنین مواردی، بر اساس قانون اساسی، چه کسی باید به رئیس جمهور اخطار قانون اساسی بدهد؟

خوشبختانه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای بسیاری از سئوال ها پاسخ هایی وجود دارد. اگر احیاناً رئیس جمهور از انجام وظایف خودش تخطی بکند، نهادهای گوناگونی می توانند به تخلفات او رسیدگی بکنند. مجلس شورای اسلامی صلاحیت گسترده ای برای نظارت قاطع، هوشمندانه و احیاناً عملگرایانه بر عملکرد قوه مجریه دارد. همچنین قوه قضاییه هم می تواند این نظارت را اعمال کند. بالاتر از همه، مقام رهبری است که از طریق نظارت عالیه ای که بر ارکان نظام دارد، چه از طریق قوه قضاییه، چه از طریق شورای نگهبان ( در زمینه تفسیر قانون اساسی ) و چه با توسل به اختیار ” هماهنگی قوای سه گانه ” و یا ” حل معضلات نظام ” می تواند در این زمینه مداخله کند.

اصل ۳۸ قانون اساسی می گوید ” تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت … ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد، تا در صورتی که آنها رابر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد. ”

اگر رئیس مجلس مصوبه ای را بر خلاف قوانین کشور دید و آن را به هیات وزیران برگرداند ولی هیات وزیران دلیل رئیس مجلس را قبول نداشت، تکلیف چیست؟

در هر حال، آنچه که از قانون اساسی استنباط می شود این است که در این زمینه نظر نهایی از آن قوه مجریه نیست؛ یعنی باید نظر رئیس مجلس تامین شود. این نکته ای است که صراحتا در بند آخر اصل ۱۳۸ آمده و تردیدی هم در این زمینه نیست. هیات وزیران باید تلاش کند تا موارد مشکوک تصویب نامه و آیین نامه را برطرف کند و روند تصویب نامه ها و آیین نامه ها باید به گونه ای پیش برود که نهایتا نظر رئیس مجلس تامین شود. قوه قضائیه و بخصوص دیوان عدالت اداری هم در مواردی می تواند در مقابل مصوبه های غیرقانونی مجریه ایستادگی کند.

در خصوص عزل رئیس جمهور، بررسی عدم کفایت سیاسی اش که با مجلس است؛ دیوان عالی کشور با چه دلایلی می تواند رئیس جمهور را عزل کند؟

دیوان عالی کشور در این زمینه کار قضایی و حقوقی انجام می دهد. یعنی پس از بررسی هایش، احیانا به این نتیجه می رسد که رئیس جمهور به وظایف قانونی خودش عمل نکرده است. دیوان عالی کشور در این جا شبیه یک دادگاه قانون اساسی ظاهر می شود. اگر دیوان عالی کشور به این نتیجه برسد که رئیس جمهور به وظایف خودش عمل نکرده است، رئیس جمهور می تواند در معرض عزل قرار بگیرد؛ البته با توجه به بند دهم اصل ۱۱۰ قانون اساسی. این نکته از لحاظ حقوقی خیلی جالب است که قوه مقننه و قوه قضاییه واجد صلاحیت تام برای عزل رئیس جمهور نیستند. این دو قوه در تشریک مساعی و هماهنگی با مقام رهبری می توانند رئیس جمهور را عزل کنند؛ زیرا در بند دهم اصل ۱۱۰ به عزل رئیس جمهور از سوی رهبری ” با در نظرگرفتن مصالح کشور ” اشاره شده است. در این بند از اصل ۱۱۰ قانون اساسی تصریح نشده که صلاحیت رهبری برای عزل رئیس جمهور، پس از رای مجلس یا دیوان عالی کشور به عزل رئیس جمهور، جنبه تکلیفی دارد یا تخییری؟ اما شاید بتوان گفت عبارت “با در نظر گرفتن مصالح کشور” دال بر صلاحیت تخییری مقام رهبری است. ممکن است مجلس یا دیوان عالی حکم به عدم کفایت سیاسی یا تخلف از وظایف قانونی بدهند، اما مقام رهبری به عنوان مقام صالح برای تشخیص مصلحت کشور، تشخیص بدهد که در حال حاضر عزل رئیس جمهور می تواند مشکلات و معضلاتی در کشور ایجاد کند و به همین دلیل از عزل رئیس جمهور خودداری کند.

آیا استناد دیوان عالی کشور به عدم پای بندی رئیس جمهور به وظایف سیاسی وی به عنوان بخشی از وظایف قانونی اش، مداخله در حوزه صلاحیت مجلس نیست؟ یعنی در عزل رئیس جمهور گاهی حوزه بررسی مجلس و دیوان عالی کشور خلط نمی شود؟

بله، گاهی ممکن است اختلاط مفاهیم وجود داشته باشد ولی به نظر من دیوان عالی کشور نوعی نظارت قضایی بر رئیس جمهور دارد. مطابق اصل ۱۶۱ قانون اساسی، ” دیوان عالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسئولیت هایی که طبق قانون به آن محول می شود … تشکیل می گردد. ” بنابراین دیوان عالی کشور در این مورد هم صلاحیت نظارتی – قضایی خودش را اعمال کرده و عملکرد رئیس جمهور را با مُر قانون تطبیق می دهد. اگر این دیوان به این نتیجه رسید که رئیس جمهور در چند مورد بر خلاف مر قانون عمل کرده یا احیاناً قانون را مسکوت گذاشته است، می تواند حکم صادر کند که رئیس جمهور از انجام وظایف قانونی اش تخلف کرده است. اما بحث کفایت سیاسی بیشتر مبتنی بر رویکردهای مدیریتی-سیاسی است؛ یعنی مثلاً رئیس جمهور به خط مشی سیاسی اعلام شده توسط نظام یا مجلس بی توجهی می کند یا بر خلاف این خط مشی عمل کرده و یا حتی نوعی بی کفایتی مدیریتی از خود نشان داده و نمی تواند قوه مجریه را چنانکه شایسته و بایسته است، مدیریت کند یا به تنش آفرینی درحوزه سیاست و مدیریت می پردازد. بحث کفایت سیاسی بیشتر مربوط به چنین مواردی است.

چند بار باید تخلف از قانون صورت بگیرد تا دیوان عالی کشور حکم به عزل رئیس جمهور بدهد؟ آیا تشخیص این امر بر عهده خود دیوان عالی کشور است؟

در این موارد با یک نوع صلاحیت تشخیصی یا اختیاری دیوان عالی مواجه ایم. گاهی ممکن است رئیس جمهور فقط یکی از اصول قانون اساسی را اجرا نکند و این اصل از نظر دیوان عالی کشور آن قدر مهم باشد که اتهام «تخلف از وظایف قانونی» را- که در بند دهم اصل ۱۱۰ قانون اساسی و ماده ۱۹ قانون تعیین حدود وظایف واختیارات ریاست جمهور (۱۳۶۵) آمده است- برای رئیس جمهور وارد تشخیص دهد. اما به نظر می رسد که دیوان عالی باید مجموعه عملکرد رئیس جمهور را در نظر بگیرد. نکته مهم تر اینکه، دیوان عالی کشور باید به این نتیجه برسد که در رئیس جمهور انگیزه ای جدی برای تخلف از قانون اساسی وجود دارد. یعنی عناصر قانونی، مادی و روانی جرم باید در کنار هم وجود داشته باشند. در مجموع به نظر می رسد که دیوان عالی کشور باید در این زمینه رویکردی جامع و کلی نگر داشته باشد. عزل بنی صدر به دلیل عدم کفایت سیاسی بود. ما در این زمینه، یعنی عزل رئیس جمهور از طریق دیوان عالی کشور، تجربه ای نداریم و بنابراین به طور قطعی نمی توانیم اظهار نظر کنیم.

رئیس جمهوری که متهم به قانون گریزی باشد، علی القاعده بیشتر احتمال دارد از جانب دیوان عالی کشور عزل شود نه از سوی مجلس؟

نه، مجلس شورای اسلامی نظارت سیاسی بر رئیس جمهور دارد و عدم اجرای قانون می تواند چهره سیاسی به خودش بگیرد. مثلاً ممکن است با اراده سیاسی حاکم بر پارلمان میانه خوبی نداشته باشد و به همین دلیل قوانین را اجرا نکند؛ یعنی در برابر اراده سیاسی نمایندگان مردم از طریق قانون ستیزی بایستد. این ایستادگی در برابر اراده پارلمان خود یک رفتار و کنش سیاسی-حقوقی است. اگر عدم اجرای قوانین چنین انگیزه ای داشته باشد، مجلس هم می تواند رئیس جمهور را عزل کند.

حالا اگر رئیس جمهوری کفایت سیاسی نداشت و یا به اندازه کافی از قوانین تخلف کرد ولی مجلس و دیوان عالی کشور نخواستند او را عزل کنند، رهبر به عنوان مسئول هدایت کلی نظام چه کار می تواند بکند. آیا راساً می تواند رئیس جمهور را عزل کند؟

این مورد در قانون اساسی صراحتاً جزو صلاحیت های رهبری نیامده است. از اصل ۱۱۰ استنباط نمی شود که مقام رهبری مستقیماً و ابتدا به ساکن می تواند رئیس جمهور را عزل کند. اما اصل ۱۱۰ قابل تفسیر است. ممکن است کار به جایی برسد که رهبری تشخیص دهد که معضلی در کشور به وجود آمده است و از طریق استناد به بند مربوط به ” حل معضلات نظام ” احیاناً به این نتیجه برسد.

و شورای نگهبان هم بگوید از این بند اصل ۱۱۰ این تفسیر بر می آید.

بله، اما چون این قضیه تا به حال جنبه اجرایی پیدا نکرده است نمی توان به صورت شفاف درباره آن اظهار نظر کرد. ولی چون بندهای اصل ۱۱۰ تفسیربردار است، می توان چنین تفاسیری هم از آن ارائه کرد.

در اصل ۱۷۶ قانون اساسی تصریح شده که یکی از اعضای شورای عالی امنیت ملی، مسئول امور برنامه و بودجه است اما الان دیگر سازمان برنامه و بودجه وجود خارجی ندارد. به این ترتیب تکلیف این عضو شورای عالی امنیت ملی چه می شود؟ این سئوال را از این رو می پرسم که سازمان برنامه و بودجه در اثر تصمیات روسای جمهور قبلی و فعلی از عرصه قوه مجریه حذف شده است.

قضیه خیلی پیچیده نیست زیرا الان بالاخره صلاحیت های برنامه ای و بودجه ای در یکی از معاونت های رئیس جمهوری تمرکز پیدا کرده است. الان معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور عضو شورای عالی امنیت ملی است و قبلاً هم رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی عضو این شورا بود. پیش از آن هم رئیس سازمان برنامه و بودجه عضو شورای عالی امنیت ملی بود. بنابراین در این جا فقط ساختار درون-سازمانی دولت تغییر کرده است. یعنی هر کسی که مسئول امور برنامه ای و بودجه ای دولت باشد می تواند عضو شورای عالی امنیت ملی باشد.

اصل ۱۲۶ قانون اساسی می گوید ” رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و می تواند اداره آنها را عهده دیگری بگذارد. ” با توجه به این اصل، آیا رئیس جمهور می تواند راساً سازمان مدیریت و برنامه ریزی را منحل کند؟

اصل ۱۲۶ از مسئولیت سخن می گوید نه از سازمان. اگر یک سازمان یا نهاد مبنای تقنینی داشته باشد، رئیس جمهور به هیچ عنوان اجازه انحلال آن سازمان را ندارد. چنانکه مجلس شورای اسلامی هم نمی تواند قانونی وضع کند که اختیارات برنامه ای، بودجه ای، اداری و استخدامی را از رئیس جمهور بگیرد.

یعنی انحلال سازمان برنامه و بودجه و یا سازمان مدیریت و برنامه ریزی با اصل ۱۲۶ قانون اساسی منافاتی ندارد.

اگر مبنای تاسیس یک سازمان قانون مصوب مجلس باشد، نهادهای قضایی و اجرایی صلاحیت انحلال آن سازمان را ندارند. انحلال یا تلفیق آن سازمان الزاماً باید از طریق قانون صورت بگیرد. اما اگر ما با سکوت قانونگذار در این زمینه مواجه باشیم، قوه مجریه علی الاصول می تواند از سکوت قانونگذار استفاده کند و در ساختار درون-سازمانی خودش تغییر و تحولاتی را ایجاد کند.

آیا ممکن است مجلس مبنای تاسیس یک نهاد حکومتی نباشد؟

بله، ممکن است. بالاخره قوه مجریه بزرگترین نهاد اداری و سیاسی کشور است. آیا همه ارکان قوه مجریه مستند به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ من بعید می دانم.

پس این ارکان از کجا آمده اند؟ از قانون اساسی؟

بله، قانون اساسی صلاحیت ایجاد برخی نهادهای قوه مجریه را به رئیس جمهور داده است اما این گونه هم نیست که همه نهادهای این قوه برآمده از مصوبات مجلس باشند. این مساله را باید مورد به مورد بررسی کرد. مثلاً تاسیس برخی از شوراهای عالی، مستند قانونی داشته و برخی دیگر این گونه نبوده اند. آنهایی که تاسیسشان مستند قانونی نداشته و به ابتکار قوه مجریه بوجود آمده اند، می توانند در اثر تصمیات این قوه متحول یا منحل شوند.

آیا عبارت ” رجال مذهبی و سیاسی ” در اصل ۱۱۵ قانون اساسی می تواند بر ریاست جمهوری زنان هم دلالت داشته باشد؟

تفسیر تاریخی قضیه، خیلی روشن است و بیانگر آن است که اراده مجلس خبرگان قانون اساسی یا قانونگذار اساسی، معطوف به حذف مطلق زنان از عرصه انتخابات ریاست جمهوری نبوده است. چرا؟ زیرا اگر قانونگذار اساسی چنین اراده ای داشت، در این اصل صراحتاً قید می کرد که زنان از حق کاندیداتوری در انتخابات ریاست جمهوری ممنوع اند. با توجه به این قضیه و با توجه به ابتکار عمل شهید بهشتی که واژه ” رجل مذهبی ” را در قانون اساسی گنجاندند، باید گفت که این واژه نیازمند تفسیر است. در واقع شهید بهشتی می خواست نظر طرفین را در مجلس خبرگان، که برخی مخالف صریح کاندیداتوری زنان در انتخابات ریاست جمهوری و برخی طرفدار این امر بودند، با یکدیگر جمع کند.

پس به نظر شما تفسیر حقوقی این اصل دال بر ممنوعیت کاندیداتوری زنان در انتخابات ریاست جمهور نیست و دیگر اینکه در نظرگرفتن عبارت ” رجال مذهبی و سیاسی ” بدون توجه به تفسیر تاریخی این اصل اشتباه است.

هر قانونی را می توان از دریچه های مختلف تفسیر کرد. تفسیر تاریخی این اصل بیانگر عدم ممنوعیت مطلق حضور زنان در عرصه انتخابات ریاست جمهوری است. تفسیر حقوقی، منطقی و سیستماتیک این اصل هم دال بر این است که زنان از حضور در انتخابات ریاست جمهموری منع نشده اند. بعلاوه، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخلاف نظام های سیاسی اکثر کشورهای منطقه، در موارد گوناگونی صلاحیت زنان برای حضور در عرصه اعمال حاکمیت را به رسمیت شناخته شده است. به عنوان مثال، این قانون صلاحیت زنان برای حضور در مجلس قانونگذار، شوراهای اسلامی، شورای نگهبان، قوه قضائیه، مجلس خبرگان و…، را به رسمیت شناخته یا منعی برای آنها پیش بینی نکرده است.

پس زنانی که می توانند به ” وضع قانون ” بپردازند، به طریق اولی در ” اجرای قانون ” هم می توانند نقش داشته باشند.

این یک نکته، اما نکته مهمتر اصل ۵۶ قانون اساسی است که می گوید: ” حاکمیت مطلق برجهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. ” این اصل در ادامه می گوید هیچ کس نمی تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت گروهی خاص، مثلاً مردان، قرار دهد. بنابراین اصول گوناگون قانون اساسی حاکی از پذیرش مشارکت همه جانبه مرد و زن در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران است.